美國(guó)黃石國(guó)家公(gōng)園
國(guó)家公(gōng)園最早起源于美國(guó)，後為(wèi)世界大部分(fēn)國(guó)家和地區(qū)所采用(yòng)，是由國(guó)家依法劃定并統一保護與管理(lǐ)的區(qū)域，由國(guó)家批準設立并主導管理(lǐ)，邊界清晰，以保護具(jù)有(yǒu)典型性、代表性和稀有(yǒu)性的生态系統、自然與文(wén)化遺迹或景觀為(wèi)目的，同時為(wèi)公(gōng)衆提供教育、科(kē)研、遊憩機會，是一種集保護、科(kē)研、教育、旅遊等功能(néng)于一體(tǐ)的自然保護地類型。本研究通過分(fēn)析國(guó)内外國(guó)家公(gōng)園的管理(lǐ)模式、資金模式以及開發與保護現狀等方面，旨在為(wèi)企業參與國(guó)家公(gōng)園建設提供可(kě)參考的業務(wù)發展方向和可(kě)行路徑。
一、國(guó)外國(guó)家公(gōng)園建設模式分(fēn)析
目前國(guó)際上有(yǒu)三種主流的管理(lǐ)模式。
以美國(guó)為(wèi)代表的中(zhōng)央集權模式。美國(guó)國(guó)家公(gōng)園由内政部下屬的國(guó)家公(gōng)園管理(lǐ)局統一管理(lǐ)。美國(guó)是世界上最早建立國(guó)家公(gōng)園的國(guó)家，迄今已形成了包含20多(duō)種保護地類型共423個單位的龐大的國(guó)家公(gōng)園體(tǐ)系，其中(zhōng)直接冠以國(guó)家公(gōng)園名(míng)稱的自然保護地63個。美國(guó)實施國(guó)家管理(lǐ)局、地區(qū)管理(lǐ)局、公(gōng)園園長(cháng)三級管理(lǐ)體(tǐ)系，三級管理(lǐ)機構與公(gōng)園所在地政府沒有(yǒu)直接業務(wù)關系，該類管理(lǐ)模式的代表性國(guó)家有(yǒu)美國(guó)、加拿(ná)大、澳大利亞等。财政撥款是美國(guó)國(guó)家公(gōng)園主要的資金來源，占總資金比例超過80%，遊憩和特許經營收入合計占比約為(wèi)10%，剩餘包括社會捐贈收入等。門票定價多(duō)以低價為(wèi)主。特許經營以輕資産(chǎn)運營為(wèi)主。美國(guó)國(guó)家公(gōng)園特許經營中(zhōng)導遊服務(wù)、餐食、騾馬、一般租賃、水上交通、狩獵、捕魚、騎馬、露營和登山(shān)體(tǐ)驗等項目類型涉及的特許經營企業數量較多(duō)，約占總數的83%，而公(gōng)園内交通、通信等公(gōng)共基礎設施設備特許經營項目因受嚴格限制，數量較少。
以日本為(wèi)代表的綜合管理(lǐ)模式。與美國(guó)和澳大利亞不同的是，日本國(guó)家公(gōng)園的土地并非完全歸政府所有(yǒu)，而是由私有(yǒu)土地、都道府縣所有(yǒu)土地和地方政府所有(yǒu)土地混合組成，且有(yǒu)民(mín)衆居住。根據《自然公(gōng)園法》，日本國(guó)家公(gōng)園分(fēn)為(wèi)三大類，一是國(guó)立公(gōng)園，共34個，由國(guó)家直接管理(lǐ)、環境大臣指定，是自然公(gōng)園體(tǐ)系的核心；二是國(guó)定公(gōng)園，也稱準國(guó)家公(gōng)園，共56個，由都道府縣進行管理(lǐ)、環境大臣指定；三是都道府縣立自然公(gōng)園，共311個，在都道府縣具(jù)有(yǒu)代表性的、由知事指定的自然公(gōng)園。國(guó)定公(gōng)園往往和國(guó)立公(gōng)園一起，被視為(wèi)泛義上的「國(guó)家公(gōng)園」。其中(zhōng)，國(guó)立公(gōng)園由自然公(gōng)園課下直轄的區(qū)域管理(lǐ)事務(wù)所垂直管理(lǐ)；國(guó)定公(gōng)園和自然公(gōng)園由屬地地方政府(都道府縣)管理(lǐ)。
以南非為(wèi)代表的PPP模式。南非國(guó)家公(gōng)園由南非林業、漁業和環境部(DFFE)下轄的公(gōng)共機構SANParks管理(lǐ)。SANParks的商(shāng)業發展部以PPP公(gōng)私合作(zuò)的形式進行生态旅遊開發運營，實現更多(duō)經濟收益。PPP項目包括酒店(diàn)、商(shāng)店(diàn)、餐飲、園内活動，機場等特許經營，經過多(duō)年發展，南非國(guó)家公(gōng)園PPP項目經營收入已經從2005年的1518萬美元增長(cháng)到2019年(疫情前)的1.26億美元，主要包括餐廳，商(shāng)品零售，商(shāng)店(diàn)、講解以及交通等。南非國(guó)家公(gōng)園主要采用(yòng)市場主導型模式。以疫情前2019年為(wèi)例，經營性收入(旅遊、零售、特許經營及其它)占72.09%，非經營性收入約占24%(捐贈及政府撥款)，利息收入約占2.23%，其它收入占比1.38%。
二、我國(guó)國(guó)家公(gōng)園體(tǐ)制建設方向與現狀
目前我國(guó)國(guó)家級自然保護區(qū)有(yǒu)474處，國(guó)家級風景名(míng)勝區(qū)有(yǒu)244處、國(guó)家級地質(zhì)公(gōng)園有(yǒu)214處、國(guó)家級森林公(gōng)園有(yǒu)897處、國(guó)家級濕地公(gōng)園898處、國(guó)家級種質(zhì)資源保護區(qū)450處，自2015年啓動試點以來，東北虎豹、三江源等10個國(guó)家公(gōng)園已進行試點建設，并于2021年正式設立5個國(guó)家公(gōng)園。我國(guó)已成立由國(guó)家發改委牽頭、13個部門參與的國(guó)家公(gōng)園試點工(gōng)作(zuò)領導小(xiǎo)組，并拟在領導小(xiǎo)組下設辦(bàn)公(gōng)室，具(jù)體(tǐ)負責試點區(qū)項目建設規劃、技(jì )術指導和工(gōng)程建設的監督實施。
(一)我國(guó)國(guó)家公(gōng)園體(tǐ)系建設方向
2017年9月，中(zhōng)辦(bàn)、國(guó)辦(bàn)印發《建立國(guó)家公(gōng)園體(tǐ)制總體(tǐ)方案》，進一步明确了國(guó)家公(gōng)園發展方向。到2030年，完善國(guó)家公(gōng)園體(tǐ)制，國(guó)家公(gōng)園的布局初步形成，保護管理(lǐ)效能(néng)明顯提高；到2050年，建成體(tǐ)制完善、保護比較好、理(lǐ)念比較領先、在國(guó)際上也能(néng)堪稱典範的國(guó)家公(gōng)園體(tǐ)系。
建立統一事權、分(fēn)級管理(lǐ)體(tǐ)制。管理(lǐ)模式方面，組建統一的管理(lǐ)機構，履行國(guó)家公(gōng)園範圍内的生态保護、自然資源資産(chǎn)管理(lǐ)、特許經營管理(lǐ)、社會參與管理(lǐ)、宣傳推介等職責，負責協調與當地政府及周邊小(xiǎo)區(qū)關系，同時國(guó)家公(gōng)園内全民(mín)所有(yǒu)自然資源資産(chǎn)所有(yǒu)權由中(zhōng)央政府和省級政府分(fēn)級行使。中(zhōng)央政府直接行使全民(mín)所有(yǒu)自然資源資産(chǎn)所有(yǒu)權的，履行應有(yǒu)事權，加大指導和支持力度；地方政府代理(lǐ)行使全民(mín)所有(yǒu)自然資源資産(chǎn)所有(yǒu)權的，根據需要配合國(guó)家公(gōng)園管理(lǐ)機構做好生态保護工(gōng)作(zuò)，行使轄區(qū)(包括國(guó)家公(gōng)園)經濟社會發展綜合協調、公(gōng)共服務(wù)、社會管理(lǐ)、市場監管等職責。條件成熟時，逐步過渡到國(guó)家公(gōng)園内全民(mín)所有(yǒu)自然資源資産(chǎn)所有(yǒu)權由中(zhōng)央政府直接行使。機構設置方面，國(guó)家公(gōng)園管理(lǐ)機構原則上實行「管理(lǐ)局—管理(lǐ)分(fēn)局」兩級管理(lǐ)，跨省的國(guó)家公(gōng)園按省片區(qū)設立「管理(lǐ)局—管理(lǐ)分(fēn)局」。
資金保障以公(gōng)共财政為(wèi)主導。根據《建立國(guó)家公(gōng)園體(tǐ)制總體(tǐ)方案》要求，我國(guó)拟實行收支兩條線(xiàn)管理(lǐ)，各項收入上繳财政，各項支出由财政統籌安(ān)排，并負責統一接受企業、非政府組織、個人等社會捐贈資金。為(wèi)推動國(guó)家公(gōng)園回歸公(gōng)益屬性，我國(guó)拟建成以公(gōng)共财政為(wèi)主導的資金保障機制，探索多(duō)渠道多(duō)元化的投融資模式，依托特許經營權等積極有(yǒu)序引入社會資本，鼓勵金融和社會資本按市場化原則對國(guó)家公(gōng)園建設管理(lǐ)項目提供融資支持，重點支持建設生态廊道、入口小(xiǎo)區(qū)、自然教育基地。
(二)我國(guó)國(guó)家公(gōng)園的資源保護和旅遊開發現狀
國(guó)家公(gōng)園管理(lǐ)模式尚未統一，具(jù)體(tǐ)實踐與《建立國(guó)家公(gōng)園體(tǐ)制總體(tǐ)方案》有(yǒu)差距。目前兩種管理(lǐ)模式并存。一是由自然資源部下屬國(guó)家林草(cǎo)局和省政府雙重領導，以國(guó)家林草(cǎo)局為(wèi)主的管理(lǐ)體(tǐ)制，如東北虎豹國(guó)家公(gōng)園；二是在省級政府設立管理(lǐ)機構，實行省級政府和國(guó)家林草(cǎo)局雙重領導，以省級政府為(wèi)主的管理(lǐ)模式，如三江源、大熊貓、海南熱帶雨林以及武夷山(shān)國(guó)家公(gōng)園等。
國(guó)家公(gōng)園因其自然資源禀賦通常蘊含着不同程度的旅遊開發價值，現實中(zhōng)已逐步形成了保護地管理(lǐ)機構負責保護，旅遊投資公(gōng)司負責開發的格局，和與此相适應的保護地管理(lǐ)機構資金主要依靠财政撥款，旅遊開發公(gōng)司盈利歸地方政府的資金結構。具(jù)體(tǐ)而言，一是各級政府特别是中(zhōng)央政府出于保護自然生态系統和文(wén)化自然遺産(chǎn)，設立了不同級别的保護地管理(lǐ)機構；二是各保護地所在市、縣級政府在旅遊開發利益的驅動下，普遍設立了旅遊開發公(gōng)司、旅遊發展公(gōng)司或者旅遊投資公(gōng)司，壟斷了當地景區(qū)旅遊資源的開發。從試點的國(guó)家公(gōng)園來看，大多(duō)數國(guó)家公(gōng)園保護管理(lǐ)機構接收的中(zhōng)央專項轉移支付收入能(néng)夠滿足基本的保護支出，門票和特許經營收入很(hěn)少與保護地管理(lǐ)機構分(fēn)享。
國(guó)家公(gōng)園所在目的地通常是财政資金相對緊張的市縣政府，面臨人員缺編，經費不足以及專項轉移支付資金安(ān)排不到位的尴尬境地，一定程度上造成了地方政府重開發、輕保護的行為(wèi)，對門票收入和景區(qū)經營收入過度依賴的現狀。目前我國(guó)大多(duō)數國(guó)家級風景名(míng)勝區(qū)門票價格已經突破每張100元的水平，甚至達到200~300元的高價位，而美國(guó)黃石國(guó)家公(gōng)園、大峽谷國(guó)家公(gōng)園等代表性的國(guó)家公(gōng)園門票則長(cháng)期保持在每輛入園車(chē)輛25美元的低水平。近年來，中(zhōng)央在全國(guó)範圍内大力開展環保督察行動，很(hěn)大程度上遏制了地方政府犧牲環境發展旅遊經濟的行為(wèi)，但沒有(yǒu)從根本上消除地方對旅遊經濟的依賴。
地方政府多(duō)将景區(qū)特許經營權整體(tǐ)打包給地方旅遊投資公(gōng)司，在事實上造成了壟斷經營的格局，經營效率低下。由于曆史原因，我國(guó)多(duō)數景區(qū)事實上已經被當地國(guó)有(yǒu)旅遊企業整體(tǐ)壟斷經營，因而造成了多(duō)數旅遊開發公(gōng)司處于一種「外無競争壓力，内無改進動力」的狀态，成本居高不下，服務(wù)質(zhì)量多(duō)年難以改進，經營效率低下、投資收益不理(lǐ)想的情況普遍存在。
三、企業參與國(guó)家公(gōng)園建設機遇分(fēn)析
(一)參與入口小(xiǎo)區(qū)建設和特色産(chǎn)業發展
入口小(xiǎo)區(qū)是位于國(guó)家公(gōng)園入口附近小(xiǎo)區(qū)的總稱，是長(cháng)期在此生活生産(chǎn)的地方居民(mín)組成的社會群體(tǐ)聚居區(qū)域，一般建在國(guó)家公(gōng)園外，是生态價值轉化為(wèi)經濟價值的重要平台。從試點情況來看，國(guó)家公(gōng)園入口小(xiǎo)區(qū)與特色小(xiǎo)鎮建設政策為(wèi)國(guó)家公(gōng)園保護與發展矛盾的解決提供了新(xīn)思路。
關注入口小(xiǎo)區(qū)的文(wén)旅産(chǎn)品打造、基礎服務(wù)設施建設。入口小(xiǎo)區(qū)因具(jù)有(yǒu)較好的旅遊資源禀賦使其具(jù)備成為(wèi)國(guó)家公(gōng)園特色目的地的基礎條件，是國(guó)家公(gōng)園重要的生态旅遊承載地和産(chǎn)品供應地。從國(guó)際看，以美國(guó)洛基山(shān)國(guó)家公(gōng)園艾斯蒂斯小(xiǎo)鎮為(wèi)例，該小(xiǎo)鎮常住人口近5800人，每年接待近200萬人次遊客，相繼建設了醫(yī)療中(zhōng)心、會議中(zhōng)心、文(wén)化藝術中(zhōng)心以及教育體(tǐ)系，配套服務(wù)設施日益健全，成為(wèi)國(guó)際著名(míng)旅遊目的地。從國(guó)内看，我國(guó)現有(yǒu)個别國(guó)家公(gōng)園已經通過特定産(chǎn)業政策和住房政策以及配套服務(wù)設施建成了國(guó)家公(gōng)園入口小(xiǎo)區(qū)。如大熊貓國(guó)家公(gōng)園南入口熊貓溫泉小(xiǎo)鎮。根據《大熊貓國(guó)家公(gōng)園大相嶺入口小(xiǎo)區(qū)保護發展規劃》，該入口小(xiǎo)區(qū)規劃投資超100億元，創新(xīn)采用(yòng)國(guó)家公(gōng)園(NationalPark)+政府(Public)+在地居民(mín)(Local)的「NPL」園地共建模式和「點狀供地」的方式，實現大熊貓國(guó)家公(gōng)園與在地居民(mín)保護與發展共建共享共赢。目前，大熊貓國(guó)家公(gōng)園南入口小(xiǎo)區(qū)已建成大相嶺大熊貓野化放歸基地、熊貓森林國(guó)際探索學(xué)校、絲路砂都自然教育大本營和大相嶺古道自然學(xué)校，打造了集觀光旅遊、康養度假、研、學(xué)、遊于一體(tǐ)的森林之旅。
關注入口小(xiǎo)區(qū)的特色産(chǎn)業發展機會。國(guó)家公(gōng)園除了優質(zhì)的自然資源禀賦外，還有(yǒu)民(mín)俗文(wén)化、農産(chǎn)品等特色資源，為(wèi)發展特色産(chǎn)業奠定了基礎。從國(guó)際看，美國(guó)阿卡迪亞國(guó)家公(gōng)園巴爾港小(xiǎo)鎮以科(kē)研發展為(wèi)主要特色，美國(guó)一些重要科(kē)研機構如傑克遜實驗室、荒島山(shān)生物(wù)實驗室、大西洋學(xué)院等每年在該小(xiǎo)鎮分(fēn)别投入約1.46億美元、600萬美元、900萬美元的科(kē)研經費，逐漸成為(wèi)該鎮經濟的重要組成部分(fēn)。從國(guó)内看，大熊貓國(guó)家公(gōng)園成都片區(qū)圍繞大熊貓國(guó)家公(gōng)園品牌及标識進行了一系列的農産(chǎn)品開發，如都江堰青城茶葉有(yǒu)限公(gōng)司申報的「青城雪(xuě)芽」，都江堰市猕猴桃協會申報的「都江堰猕猴桃」，都江堰市經濟林協會申報的「都江堰方竹筍」，彭州四川省旺達瑞生态農業開發有(yǒu)限責任公(gōng)司申報的彭州「川熊貓筍」等均已通過大熊貓國(guó)家公(gōng)園成都管理(lǐ)分(fēn)局的批複。
(二)獲取國(guó)家公(gōng)園内特許經營權
特許經營的目的主要是在符合國(guó)家公(gōng)園宗旨的前提下，為(wèi)訪客遊憩或科(kē)考等活動提供必要的服務(wù)和設施。國(guó)家公(gōng)園範圍内的特性經營項目大緻可(kě)分(fēn)為(wèi)營利性和非營利性兩大類。從國(guó)際看，以美國(guó)國(guó)家公(gōng)園特許經營為(wèi)例，美國(guó)特許經營管理(lǐ)原則是兼顧競争、效率和公(gōng)平，根據授權方式的不同，主要分(fēn)為(wèi)特許經營、一般商(shāng)業利用(yòng)和租賃三種形式。為(wèi)防止取得特許經營的主體(tǐ)「隻要願意就能(néng)續簽」的變相壟斷經營，1998年美國(guó)特許經營制度将原有(yǒu)的「現有(yǒu)特許經營者均享有(yǒu)續約優先權」改為(wèi)「隻有(yǒu)經營性收入不足50萬美元的特許經營者、裝(zhuāng)備供貨商(shāng)和導覽商(shāng)擁有(yǒu)優先續約權」，政策向小(xiǎo)型特許經營機構主體(tǐ)傾斜。從國(guó)内看，我國(guó)國(guó)家公(gōng)園已經事實上形成了地方旅遊企業的壟斷經營，同時已經公(gōng)布的國(guó)家公(gōng)園特許經營管理(lǐ)辦(bàn)法明确規定國(guó)家公(gōng)園門票不得列為(wèi)特許經營項目，但目前暫無要将當地國(guó)有(yǒu)旅遊公(gōng)司經營門票權收回的規定和要求。特許經營期限方面，除規定投資、建設并且運營具(jù)有(yǒu)固定資産(chǎn)性質(zhì)的經營服務(wù)設施和其他(tā)特許經營項目的最長(cháng)年限外，尚未規定特許經營協議到期後的退出或延續機制。根據構建統一、規範、高效的中(zhōng)國(guó)特色國(guó)家公(gōng)園體(tǐ)制要求，勢必需要探索旅遊企業參與國(guó)家公(gōng)園運營新(xīn)模式，若未來地方旅遊企業無法對國(guó)家公(gōng)園進行整體(tǐ)壟斷經營，需要通過競标的形式參與國(guó)家公(gōng)園酒店(diàn)、索道、旅遊等項目的特許經營，社會資本将迎來更多(duō)機遇。
國(guó)家公(gōng)園以保護優先為(wèi)原則，強調公(gōng)益性，科(kē)普、研學(xué)和生态環保教育等公(gōng)益産(chǎn)品具(jù)有(yǒu)較大的發展空間。從國(guó)際看，美國(guó)在國(guó)家公(gōng)園解說服務(wù)方面允許預期年度總收入低于500萬美元的「裝(zhuāng)備和向導服務(wù)特許經營合同」，并要求被授權主體(tǐ)需要雇傭經過專門訓練和有(yǒu)經驗的導遊，為(wèi)訪客提供安(ān)全、專業的戶外遊憩指導服務(wù)，主要包括水上活動、狩獵、捕魚、騎馬、露營和登山(shān)等，但有(yǒu)關遺産(chǎn)及公(gōng)園價值解說的部分(fēn)由國(guó)家公(gōng)園局直接負責。從國(guó)内看，由于研學(xué)、科(kē)普等市場尚不成熟，我國(guó)國(guó)家公(gōng)園内的科(kē)普教育旅遊也一直處于低位運行狀态。個别國(guó)家公(gōng)園推出了預約進入+限量許可(kě)+環境解說+訪客行為(wèi)管理(lǐ)+小(xiǎo)區(qū)服務(wù)的半科(kē)考性質(zhì)的深度體(tǐ)驗活動。以三江源國(guó)家公(gōng)園昂賽鄉雪(xuě)豹觀察特許經營項目為(wèi)例，該自然體(tǐ)驗項目提前規劃訪客體(tǐ)驗的路線(xiàn)，每個自然體(tǐ)驗團控制在3—4人，并要求訪客提前預約。在專業向導方面，當地22戶牧民(mín)家庭被選拔确定為(wèi)接待家庭，這些牧民(mín)家庭經過培訓後，為(wèi)體(tǐ)驗者提供食宿，并擔任司機和向導。
未來旅遊服務(wù)企業可(kě)重點關注國(guó)家公(gōng)園内的科(kē)考和研學(xué)路線(xiàn)的打造。
